特集　脱炭素社会への公正な移行～海外の事例と日本での可能性～公正な移行の実現に向けて～諸外国および日本の事例から学ぶ

日本貿易振興機構 アジア経済研究所 研究推進部 開発・新領域研究推進課
佐々木 晶子（ささき　あきこ）

国際的な関心の高まり

気候変動対策が各国で加速的に実施される中で、公正な移行に向けた取り組みが注目を集めている。エネルギー産業、化石燃料への依存度が高い自動車産業や鉄鋼業のほか、繊維産業や農業に至るまで幅広い分野で脱炭素社会への道筋を模索している。公正な移行は、脱炭素化に向けた産業構造の転換によって大きな影響を受ける労働者や地域に配慮した形での移行を目指す概念である。

本稿では、諸外国や日本の過去の事例を紹介しながら、公正な移行の実現に向けた提言をまとめる。

諸外国の事例① カナダ

カナダは、2030年までの火力発電所における石炭使用の中止を2016年に決定している。同国は豊富な化石燃料資源を有し、特に産炭地が集中するアルバータ州ではおよそ電力の半数が石炭で賄われ、他州に比べ石炭産業に大きく依存している。政府は公正な移行を掲げ、産炭地域や労働者への支援に乗り出している。例えば、労働組合と企業、国および州政府といった関係者による社会対話を通じて、離職者を中心に再就職支援、職業訓練や失業保険の提供などの支援策を講じているという。また、産炭地域移行ファンド（Coal Community Transition Fund）を設立し、地域経済の多様化のためのスタートアップ支援などを行ってきた。

一方で、支援の不平等性も指摘されている。ある調査によるとカナダの石炭産業の労働者は白人男性が大多数を占め全国平均に比べ所得も高いが、小売業など産炭地域のサービス産業従事者は移民や女性が多く所得は彼らより低いという。石炭産業の労働者に手厚い支援が行われ、周辺産業の労働者への支援が少ないことが問題視されており、より包摂的な移行プロセスが求められる。

諸外国の事例② ドイツ

2020年、ドイツは2038年までの石炭火力発電所の廃止を決定した。政府は「石炭委員会」を設置し、産業界、労働組合、市民団体や州政府など関係者が脱石炭に向けた協議を行い、発電所や褐炭採掘地の閉鎖で影響を受ける労働者の補償や再就職支援、地域振興策などが検討された。

ドイツはそれ以前にも西部ルール地方を中心に段階的な炭鉱閉山と産業構造の転換を経験している。産業革命以降ドイツの重工業化をけん引してきたルール地方では、1960年代には炭鉱の合理化と石炭や鉄鋼業の競争率を高める産業振興策がトップダウンで進められた。今日の学術都市やハイテク産業の発展の礎となる複数の大学も設置されたが、閉山に対する企業および労働組合からの反発は強く、地域経済の多様化や産業構造の転換は順調には進まなかった。1980年代後半以降、同地方では地方政府主導のボトムアップ型の地域振興策に切り換えられ、官民協働によって炭鉱閉山後の産業遺産を活用した産業ツーリズムなどを発展させた。ルール地方の事例は、社会対話を基に、より影響を緩和した移行が実施された先駆的取り組みとして世界中から関心を集めている。

諸外国の事例③ フィリピン

石炭産業以外でも公正な移行の動きは広がっている。例えば、途上国ではウェイスト・ピッカーと呼ばれる人びとが廃棄物からリサイクル資源を回収し売ることで収入を得ており、廃棄物処理や資源回収の一端を担っている。廃棄物を減らしリサイクル制度を確立するなど、持続可能な廃棄物処理システムの構築は温暖化ガスを削減する効果があるが、これまでインフォーマルセクターが担ってきた仕事を奪うことが懸念される。こうした人びとを組織化して適正な賃金を支払い、リサイクル制度の一部に組み込む取り組みがフィリピンをはじめ多くの途上国で行われている。公正な移行は循環型社会の形成やディーセント・ワークの創出、貧困削減といった課題と複合的に実践されており、持続可能な開発（SDGs）の達成とも密接に関連しているのである。

その一方で、再生可能エネルギーの普及を目指し農地を転用してソーラーファームを開発した結果、ネグロス・オクシデンタル州などの地域で小作農の仕事が奪われたり、マニラでジプニー（乗り合いタクシー）の電動化を推進したため、ジプニー運転手に電動化への経済的負担のしわ寄せがいくなどといったことも起こっている。こうした気候変動対策によって生じる不公正な移行（unjust transition）は近年世界各地で発生している。

日本の経験から学ぶ

日本はかつて1950～60年代にかけてエネルギー革命と呼ばれる大規模なエネルギー転換を経験した。明治期以降、石炭は国の近代化を支えるエネルギー源として採掘されたが、戦後の経済不況や重油の輸入自由化などに押されて合理化が進められた。炭鉱閉山によって大量の失業者が発生し、産炭地は深刻な被害を受けた。政府は産炭地や失業者などを救済するため、1950年代後半から石炭関連諸法（石炭六法）を制定した。

産炭地の自治体はそうした支援を受けながら新たな産業創出による雇用と税収の確保、炭鉱住宅の改良、鉱害問題といった課題の克服に奔走した。時限立法であった石炭六法は長引く閉山の影響により2002年まで延長されたが、産炭地の自治体は今なお経済的に課題を抱える地域も多い。他方で、炭鉱の歴史や文化の保存運動も盛んになった。例えば筑豊炭田の炭都として栄えた福岡県田川市では石炭産業の歴史的価値が認識され、閉山後早くから地元で史料の保存運動などが行われた。そうした取り組みは、2011年の山本作兵衛氏の炭坑記録画の世界記憶遺産への登録など文化的価値の創出に貢献した。

日本の経験として政府による長期的な救済措置や大規模な労働運動が政策に与えた影響、産業振興政策、地域発の炭鉱の文化的価値の保存などは、現代の公正な移行とも関連が深く学ぶべき点が多いだろう。同時に、今なお課題を抱える産炭地域の事例を反面教師に学ぶことも有益と考えられる。

公正な移行の実現に向けて

日本では公正な移行はパリ協定に基づく長期戦略に明記されているものの、具体的な動きは見られない。脱炭素化に向けた構造転換が迫る中で、これまで見てきたような諸外国および自国の過去の事例を参考にしながら、公正な移行政策の策定が必要であると考える。

そのためには、ドイツの事例で見たように、移行とその影響緩和に向けた包摂的な社会対話の構築が不可欠である。その際、フィリピンやカナダの例であったように、インフォーマルセクターで働く人びとやサービス産業従事者などが支援の対象からこぼれてしまう危険性がある。こうした人びとを幅広く認識しながら政策の立案を行うことが肝要である。

第二に、社会対話を通じてボトムアップ型の取り組みを育むことが重要である。国際労働機関（ILO）はグリーン経済の発展によって2030年までに全世界で2,400万人分の雇用が生まれるとしているが、移行の影響を受ける労働者や地域との地理的、技術的ミスマッチも指摘される。カナダでの地方政府による産業支援策のように、それぞれの地域に適した産業の創出による地域経済の多様化が求められる。また、産業振興だけでなく、日本の旧産炭地における炭鉱の文化的価値の保全といった地域主体の取り組みは、移行後の地域のアイデンティティー形成と持続可能な発展を支える重要な役割を担うと考えられる。

また、公正な移行の政策は、SDGsの推進や地域創生、地域循環共生圏など関連する施策と連携することで実現の加速化が期待できると思われる。

気候変動対策による不公正な移行が起こらぬよう、政府は公正な移行の重要性を十分に認識し、脱炭素化社会に向けた政策を実現すべきである。